EL ANEXO 19 DE LA OACI: GESTIÓN DE LA SEGURIDAD OPERACIONAL

Ya en el año 2006, durante la celebración de la Conferencia de Directores Generales de Aviación Civil^[1], se instó a la OACI a estudiar la posibilidad de elaborar un nuevo Anexo relativo a la vigilancia, evaluación y gestión de la seguridad operacional, reconociendo que los avances y mejoras logrados en este campo sólo son posibles mediante la actuación conjunta y coordinada de todas las partes implicadas en la industria aeronáutica. Así, en el año 2010, en el seno de la Conferencia de Alto Nivel sobre Seguridad Operacional^[2], se concluyó que los procesos de gestión de la seguridad operacional a cargo de los Estados contratantes debían quedar recogidos en un único Anexo, recomendándose la creación de uno nuevo dedicado exclusivamente a las responsabilidades y procesos de gestión de la seguridad operacional que conciernen a los Estados en el marco de sus Programas Estatales de Seguridad Operacional (SSP).

Isabel Maestre, AESA Executive Director from Colegio Oficial de Pilotos de la Aviación Comercial

Por parte de la Comisión de Aeronavegación de la OACI se elevó al Consejo el informe sobre los resultados de la Conferencia de Alto Nivel, poniendo de manifiesto la conveniencia de que su elaboración se llevase a cabo en dos fases. Una primera fase, en la que se debía proceder a la recopilación de las normas y métodos recomendados (SARPS) sobre gestión de la seguridad operacional de otros Anexos, (concretamente de los Anexos 1, 6, 8, 11, 13 y 14) y una segunda fase, en la que se examinarían las disposiciones existentes en esta materia para la adopción de las enmiendas que resultasen pertinentes con el fin de dotarlas de mayor claridad y congruencia.

Posteriormente, la Comisión de Aeronavegación creó un Grupo de Expertos sobre Gestión de la Seguridad Operacional encargado de proporcionar orientación y recomendaciones para elaboración del nuevo Anexo 19, cuya propuesta final fue sometida al examen de la Comisión, quien recomendó al Consejo su adopción, lo que finalmente tuvo lugar el 25 de febrero de 2013 durante su 198º Periodo de Sesiones para que fuera aplicable a partir del 14 de noviembre del mismo año.

El Anexo 19^[3] se estructura en un Preámbulo, cinco Capítulos, dos Apéndices y dos Adjuntos.

En el Preámbulo se resumen los antecedentes y los motivos de su elaboración, que es la facilitación de una implantación armonizada de las prácticas de los Estados en materia de gestión de riesgos de la seguridad operacional, las medidas que deben tomar los Estados en caso de que necesiten notificar diferencias entre sus reglamentaciones internas y los SARPS, y el carácter de cada una de las partes que componen el Anexo.

El Capítulo 1 (Definiciones), incluye definiciones ya existentes en otros Anexos y nuevas definiciones específicas del concepto de seguridad operacional como: seguridad operacional, actuación en materia de seguridad operacional, indicador en materia de seguridad operacional, meta de actuación en materia de seguridad operacional y riesgo de seguridad operacional^[4].

Conforme al Capítulo 2, el Anexo se aplicará a las funciones de gestión de seguridad operacional que atañen o sirven de apoyo directo a la operación segura de aeronaves.

El Capítulo 3 está dedicado a las “responsabilidades funcionales en materia de gestión de seguridad operacional”. Es aquí donde se consolidan las normas de los Anexos 1, 6, 8, 11, 13 y 14 relativas a la responsabilidad de los Estados en materia de gestión de la seguridad operacional en el marco de sus SSP. En primer lugar obliga a los Estados a establecer un SSP, esto es, un conjunto integrado de reglamentos y actividades que tiene por finalidad la mejora de la gestión o la consecución de un nivel aceptable de rendimiento en materia de seguridad operacional^[5], y que será proporcional a la magnitud y complejidad del sistema de aviación civil del Estado en cuestión. El marco para la implantación del SSP se desarrolla en el Adjunto A del Anexo, según el cual debe incluir los siguientes cuatro componentes:

1º Política y objetivos estatales de seguridad operacional.

Este componente determina las pautas del Estado para gestionar la seguridad operacional en su sistema de aviación civil, de manera que facilite a la Administración y su personal las instrucciones necesarias para cumplir con los objetivos marcados por el SSP. Cuatro son los elementos que lo integran:

• Marco legislativo estatal en materia de seguridad operacional, inspirado en las normas internacionales, dirigido a todos los sectores de la aviación, y que regule las funciones que atañen a la Administración relacionadas con la gestión de la seguridad operacional.
• Responsabilidades funcionales y obligación de rendición de cuentas del Estado respecto de la seguridad operacional. El Estado debe identificar los requisitos y responsabilidades sobre el establecimiento y mantenimiento de su SSP, lo que incluye su control y mejora continua, de forma que sea útil a los objetivos perseguidos.
• Investigación de accidentes e incidentes. En el entorno de la seguridad operacional la investigación de accidentes e incidentes no persigue la identificación de los responsables, sino la prevención de aquellos. El SSP deberá preservar la independencia de la organización encargada de estos menesteres de cualquier otra organización del Estado, especialmente de la Autoridad encargada de la administración de la aeronáutica civil, de cara a evitar conflictos de intereses que pueden derivarse, por ejemplo, si se da el caso de que la causa del accidente o incidente está relacionada con una deficiente técnica legislativa.
• Política de cumplimiento. El régimen sancionador previsto para situaciones de incumplimiento contemplará la graduación de la sanción atendiendo a las circunstancias del caso, según la infracción sea deliberada o accidental, además de que los proveedores de servicios pueden establecer sus propios instrumentos sancionadores por vía interna o disciplinaria en el marco de sus sistemas de gestión de seguridad operacional (SMS).

2º Gestión estatal de los riesgos de seguridad operacional.

Persigue la inclusión en los SMS de los elementos y requisitos que sean necesarios para que cada proveedor de servicios identifique los riesgos y establezca los controles de gestión pertinentes. Este componente abarca dos elementos:

• Requisitos de seguridad operacional para los SMS de los proveedores de servicios. El Estado establece el modo en que los proveedores de servicios van a identificar los peligros y van a gestionar los riesgos asociados en los SMS. Tanto estos requisitos como la reglamentación específica y las políticas de implantación, se deben revisar periódicamente para garantizar su utilidad a los proveedores de servicios.
• Acuerdo sobre el rendimiento en materia de seguridad operacional de los proveedores de servicios. El Estado revisa si los indicadores del rendimiento de seguridad de los operadores de servicios son adecuados para las actividades aeronáuticas que desempeñan.

3º Aseguramiento estatal de la seguridad operacional.

Se garantiza mediante labores de vigilancia de los proveedores de servicios y la revisión interna de los procesos reglamentarios y administrativos del Estado. Tres son los elementos que incorpora este tercer componente del SSP:

• Supervisión de la seguridad operacional. Supone tanto la aprobación inicial (autorización, certificación o designación mediante la aprobación de los SMS) como la vigilancia continua de los proveedores de servicios de aviación para verificar el cumplimiento de las normas, tanto nacionales como los SARPS. Las labores de vigilancia del Estado se efectúan mediante auditorías e inspecciones a los proveedores de servicios para constatar el adecuado cumplimiento de la normativa y que sus respectivas actividades se desarrollan de forma segura^[6].
• Recopilación, análisis e intercambio de datos sobre seguridad operacional. Mecanismos implantados por el Estado que aseguran la compilación y tratamiento de datos sobre accidentes e incidentes obtenidos de los informes de investigación, así como el intercambio de información con los proveedores de servicios y otros Estados.
• Fijación de objetivos en función de los datos sobre seguridad operacional para la supervisión de los elementos más preocupantes o que requieran mayor atención. Mayor control o supervisión en aquellos aspectos que presenten mayores riesgos.

4º Promoción estatal de la seguridad operacional.

A través de este componente del SSP el Estado proporciona instrucción, comunicación y divulgación de información relacionada con la seguridad operacional para favorecer el desarrollo de una cultura que promueva SSP, (entre las organizaciones estatales de aviación) y SMS (entre proveedores de servicios) más eficaces.

El Programa Estatal de Seguridad Operacional del Estado español se regula en el Capítulo I del Título II (Arts. 11 y 12) de la Ley 21/2003 de 7 de julio, de Seguridad Aérea, que recientemente ha alcanzado desarrollo normativo en virtud del Real Decreto 995/2013 de 13 de diciembre, por el que se desarrolla la regulación del Programa Estatal de Seguridad Operacional para la aviación civil. (BOE núm. 313 de 13 de diciembre de 2013).

En los SSP, el Estado exigirá a los proveedores de servicios^[7] bajo su autoridad la implantación de un Sistema de Gestión de la Seguridad Operacional (SMS), cuyas normas y métodos recomendados figuran en el Capítulo 4 del Anexo. El SMS de un proveedor de servicios debe ser proporcional a su dimensión y a la complejidad de sus productos o servicios, y se establecerá conforme al Apéndice 2 del Anexo, que define el marco para su implantación y mantenimiento.

El SMS es un método destinado a garantizar la operación segura de aeronaves mediante la identificación de peligros y la gestión de los riesgos encontrados durante la prestación de servicios del proveedor. El marco del trabajo de SMS se fundamenta en cuatro componentes y doce elementos:

1º Política y objetivos de seguridad operacional.

Describe los procedimientos de la organización para lograr los resultados fijados en materia de seguridad operacional. Los cinco elementos de este componente son:

• Responsabilidad funcional y compromiso de la dirección. La política de seguridad operacional, entre otras características, debe reflejar el compromiso de la organización respecto de la seguridad operacional, incluir una declaración sobre la provisión de los recursos necesarios para su puesta en marcha, e indicará que tipos de comportamientos son inaceptables y las circunstancias en las que no se podrán aplicar medidas disciplinarias.
• Obligación de rendición de cuentas sobre la seguridad operacional. El proveedor de servicios debe designar al directivo que tenga la responsabilidad de rendir cuentas en nombre de la organización acerca de la implantación y mantenimiento del SMS.
• Designación de personal clave de seguridad operacional. Es decir, de un gerente responsable de la seguridad operacional.
• Coordinación de la planificación de respuestas ante emergencias relacionadas con la aviación.
• Documentación de SMS. El proveedor debe mantener documentación del SMS descriptiva de todos los elementos anteriores y un manual SMS como parte de esa documentación.

2º Gestión de riesgos de seguridad operacional.

Consiste en mantener bajo control los riesgos derivados de la prestación del servicio del proveedor mediante la identificación de peligros y adopción de las medidas adecuadas para su solución. Por lo tanto son dos los elementos que caracterizan a este componente del SMS:

• Identificación de peligros. Basada en una combinación de métodos reactivos, preventivos y de predicción para recopilar datos sobre la seguridad operacional.
• Evaluación y mitigación de riesgos. El proveedor mantiene un procedimiento para controlar los riesgos asociados a los peligros detectados.

3º Aseguramiento de la seguridad operacional.

Se basa en un conjunto de actividades que tienen por finalidad confirmar que el SMS responde a las expectativas. Este componente consta de tres elementos:

• Observación y medición del rendimiento en materia de seguridad operacional. La eficacia de los controles de riesgo de seguridad operacional se verifica mediante la medición del rendimiento de la organización y metas establecidas en el SMS.
• Gestión del cambio. Identificación de cambios que pueden afectar al nivel de riesgo asociado a los productos y servicios, y control de los riesgos que pueden originarse a partir de esos cambios.
• Mejora continua del SMS, lo que conlleva la mejora del rendimiento.

4º Promoción de la seguridad operacional.

Se fundamenta en:

• Instrucción y educación del personal para que adquieran un nivel de competencia adecuado a su desempeño.
• Comunicación de la seguridad operacional para: a) garantizar que el personal de la organización conozca el SMS en función de su puesto, b) difundir información crítica para la seguridad operacional, c) explicar por qué se toman determinadas medidas, y d) explicar por qué se introducen o modifican los procedimientos de seguridad operacional.

El Capítulo 5 incluye disposiciones sobre la “recopilación, análisis e intercambio de datos sobre la seguridad operacional.” Para facilitar la recopilación de datos sobre seguridad operacional, los Estados deben disponer de un sistema de notificación obligatoria de incidentes y de un sistema de notificación voluntaria que asegure la captación de datos a los que puede no tener acceso el sistema de notificación obligatoria. Los sistemas de notificación tienen la finalidad de mejorar la seguridad operacional por medio del análisis de la información contenida en los reportes. Este análisis se facilita mediante el almacenamiento de la información en las bases de datos sobre seguridad operacional que todos los Estados deben mantener a estos efectos. El Anexo recomienda que los Estados se provean de redes para compartir información sobre las deficiencias detectadas cuando se considere que la información almacenada en sus bases de datos puede resultar de utilidad o interés para otros Estados^[8].
El Adjunto B del Anexo, complementario del Capítulo 5, contiene la “orientación jurídica para la protección de la información obtenida por medio de sistemas de recopilación y procesamiento de los datos sobre seguridad operacional.” El fundamento de la protección dispensada a la información sobre seguridad operacional es el de evitar que se haga un uso inapropiado de la misma. Con esta finalidad, y a modo de orientación, este Adjunto toma como referencia una serie de principios extraídos de los sistemas jurídicos de diferentes Estados, clasificándolos de la siguiente forma:

1.- Principios generales: Los Estados, a través de sus leyes o reglamentos internos, deben impedir el uso inapropiado de la información sobre seguridad operacional recopilada, garantizando que sea utilizada con la exclusiva finalidad de servir a la mejora de la seguridad en la aviación, y evitando que dicha protección obstruya la correcta administración de justicia.

2.- Principios de protección: La información no debe emplearse para fines distintos para los que fue recopilada, debiéndose establecer una protección específica para cada sistema de recopilación y procesamiento de datos sobre seguridad operacional (SDCPS). En caso de que la información deba utilizarse en un procedimiento judicial, deberán observarse las garantías legalmente previstas.

3.- Principios de excepción: Con el fin de asegurar el enjuiciamiento de conductas perpetradas dolosa o culposamente que pudieran ser constitutivas de delito, podrá exceptuarse la aplicación de las normas de protección de la información cuando: a) existan indicios de que en la producción del suceso media una conducta negligente o dolosa o cuando este hecho se haya constatado por autoridad competente, o b) cuando por la autoridad competente se determine que la divulgación de la información sobre seguridad operacional es necesaria para una correcta administración de justicia. La divulgación de la información al público sólo estará permitida en la medida en que se justifique la pertinencia de su divulgación. El Estado debe fijar los requisitos o criterios bajo los cuales dicha divulgación puede o debe admitirse.

 

NOTAS AL PIE:

[1] “Informe de la Conferencia de Directores Generales de Aviación Civil sobre una estrategia mundial para la seguridad aeronáutica”. Montreal, 20-22 de marzo de 2006. Doc. 9866, DGCA/06.

[2] “Informe de la Conferencia de Alto Nivel sobre la seguridad operacional”. Montreal, 29 de marzo – 1 de abril de 2010. Doc. 9935, HLSC 2010.

[3] El texto completo del Anexo 19 puede consultarse en la Comunicación AN 8/3-13/30 de 8 de abril de 2013. (Adopción del Anexo 19). pp. 20 y ss.

[4] Nota de estudio RASG-PA/6-NE/14 de 4 de junio de 2013: “El nuevo Anexo 19 de la OACI – Un enfoque estratégico de gestión de la seguridad operacional.”

[5] El nivel aceptable de rendimiento en materia de seguridad operacional será determinado por el Estado. La orientación necesaria para definir el nivel aceptable figura en el Manual de gestión de la seguridad operacional de la OACI. Doc. 9859. Tercera Ed. 2013.

[6] Cada Estado implanta su sistema de supervisión de la seguridad operacional de conformidad con el Apéndice 1 del Anexo. Esto es, mediante la promulgación de una legislación aeronáutica básica que se ajuste a la envergadura y complejidad de su sistema de aviación civil, así como de reglamentos de explotación específicos que cubran los requisitos nacionales previstos en aquélla legislación básica en lo que respecta a procedimientos operacionales, servicios, productos, equipos e infraestructura. Por otro lado, debe dotarse de autoridades u organizaciones competentes que dispongan de medios financieros suficientes y que estén nutridas de personal cualificado. En cuanto al personal técnico cualificado encargado de las funciones de supervisión de la seguridad operacional, el Estado establece los requisitos mínimos relacionados con su cualificación profesional, proporcionándole instrucción inicial y formación continua para la mejora y reciclaje profesional, así como las instalaciones, material de orientación y procedimientos técnicos que sean necesarios para desempeñar su cometido. Además, adoptará todas las medidas tendentes a garantizar que el personal u organizaciones que realicen actividades aeronáuticas cumplan con los requisitos establecidos para poder ejercer las atribuciones otorgadas por la respectiva licencia. Asimismo, y como cauce para solucionar problemas de seguridad operacional, dispondrá del procedimiento oportuno para adoptar las medidas correctivas necesarias y le permita observar y registrar el progreso.

[7] Por proveedores de servicios se entienden las siguientes organizaciones:

– Organismos de instrucción reconocidos expuestos a riesgos de seguridad operacional relacionados con las operaciones de aeronaves al prestar sus servicios.

– Explotadores de aviones o helicópteros autorizados para llevar a cabo actividades de transporte aéreo comercial internacional.

– Organismos de mantenimiento reconocidos que ofrezcan servicios a explotadores de aviones o helicópteros destinados al transporte aéreo comercial internacional.

– Organizaciones responsables del diseño de tipo o de la fabricación de aeronaves.

– Proveedores de servicios de tránsito aéreo.

– Explotadores de aeródromos certificados

[8] El sistema de notificación (tanto obligatoria como voluntaria) en España es el Sistema de Notificación de Sucesos (SNS). Los sucesos reportados son almacenados en la base de datos ECCAIRS (European Co-ordination Centre for Aviation Incident Reporting System). Gestión de riesgos para la seguridad (AESA): http://www.seguridadaerea.gob.es/lang_castellano/g_r_seguridad/default.aspx