Por: Isabel Clara Barbero.
En los años en los que trabajaba en Aviación Civil teníamos nuestras dudas en como traducir ‘safety’ y diferenciarlo de la ‘security’. Con mayor o menor fortuna la ‘safety’ se tradujo como ‘seguridad operacional’ y la ‘security’ como ‘seguridad física’… ideas hubo para todos los gustos. Aquí, para no hacer la lectura pesada, traduciré ‘safety’ como seguridad.
Hace más de una década se empezó a trabajar en analizar el comportamiento del ATM con el objetivo de conseguir una gestión del tráfico aéreo más eficiente, barata, limpia, segura y de mayor capacidad.
En este artículo vamos a hablar del programa para la medición del ‘performance’ en el ATM puesto en marcha por la Comisión Europea, enfocándonos en el aspecto de la seguridad.
Un poco de historia
Hace más de una década Eurocontrol desarrollo dos cuestionarios, uno dirigido a las autoridades y el otro a los proveedores de servicios de tráfico aéreo.
Ese cuestionario era voluntario y se denominaba ‘safety maturity survey’. Los dos intentaban dar una respuesta a la capacidad de ambos (autoridad y proveedor) para gestionar sus respectivos sistemas de seguridad.
En el caso de los proveedores de servicio era relativamente más sencillo, ya que a estos se les exigía (y exige) un sistema de gestión de seguridad (SMS) muy sólido.
En el caso de las autoridades hubo que buscar otra alternativa, ya que a estas no se les exige tener un SMS – su función no es la de proveer servicios sino supervisar que la provisión se realice conforme a las normas – por lo que las preguntas se basaron en el cumplimiento de los conceptos que el State Safety Program de OACI establecía.
Los cuestionarios se enviaban para ser rellenados. Para comprobar la fiabilidad de las respuestas (ya que el papel todo lo aguanta) la información se complementaba por medio de entrevistas telefónicas o incluso personales.
Encuestas y cuestionarios para intentar analizar la seguridad del sistema ha habido y hay en todas las áreas, pero quizás lo novedoso de este ejercicio era la cuantificación de las respuestas (cada una tenia distintos puntos) y la presentación en forma de porcentajes. Tener un porcentaje de más del 65% se consideraba un nivel aceptable en términos de madurez de gestión de seguridad.
Llego un momento en el que era raro que alguno de los participantes tuviera una puntuación menor del 80%; no obstante, era obvio que el ATM seguía teniendo deficiencias. Esta diferencia entre la realidad y los resultados hizo que el cuestionario y las formas de evaluarlo se cambiaran alrededor de 2005.
Un nuevo reglamento: ‘Performance’
La iniciativa de Cielo Único Europeo (SES) se plasmó en cuatro reglamentos del Parlamento y del Consejo de la Unión Europea que datan de 2004, los cuales se desarrollan por medio de una serie de reglamentos de la Comisión estableciendo las obligaciones tanto para las autoridades como para los la certificación de los proveedores de servicios de navegación aérea además de regular la flexibilidad del espacio aéreo (coordinación civil militar), interoperabilidad de los sistemas etc…
El Cielo Único no daba los resultados esperados, sobre todo en los temas de establecimiento y operación de los FABs (bloques funcionales de espacio aéreo) y en la mejora del coste eficiencia del ATM, por lo que se decidió pasar a una segunda fase llamada SES 2. Es importante reseñar que se decide que la Agencia europea de seguridad en aviación (EASA) extienda sus competencias reguladoras y de supervisión al ATM, aeropuertos y medio ambiente en aviación. Más adelante veremos el papel que desempeña EASA en el performance.
Dentro de este segundo paquete legislativo SES se introduce el concepto de ‘performance’ en ATM con establecimiento de objetivos (targets) medibles. Para ello se aprobó el Reglamento de Performance (UE) 691/2010, el cual se derogo por el actual reglamento (UE) 390/2013.
En este reglamento se establecen sucesivos periodos de referencia de cinco años cada uno comenzando en el 2012, y cuatro áreas de medición de performance:
– Seguridad
– Medio ambiente
– Capacidad
– Coste eficiencia
Este reglamento tiene otros muchos aspectos como la creación del Performance Review Body (PRB) que tiene un papel de asesoramiento a la Comisión Europea en estos temas de performance o la aplicación del reglamento al gestor de red central (Network Manager), pero que no son objeto de este artículo.
El primer periodo de referencia (RP1) comprende los años 2012 y 2014 incluidos y es el llamado de monitorización. Es un periodo de ensayo en el cual se recopilan los valores y se analizan. A partir del segundo periodo – 2015 al 2019 – comienza la medición de los objetivos.
La seguridad en ATM… se mide
Dentro del área de seguridad se escogieron tres indicadores clave (Safety Key Performance Indicators):
– Efectividad de la gestión de la seguridad,
– Uso de la metodología RAT (Risk Analysis Tool),
– Cultura Justa (este indicador no tiene objetivo asignado aunque si se realiza su seguimiento).
Los objetivos han sido establecidos a nivel Union Europea por medio de unos instrumentos regulatorios (Comission Implementing Decisions) lo cual hace que sean obligatorio el cumplirlos.
Para la medición de estos indicadores clave se usan unos Medios Aceptables de Cumplimiento (AMC) y sus correspondiente Material Guía (GM) elaborados y publicados por EASA.
En el caso del primer indicador clave, efectividad de la gestión de la seguridad, como AMC se usan dos cuestionarios basados en la encuesta usada para el ‘safety maturity survey’. Poco tiempo después de usarlos hubo que realizar cambios para adecuarlos a la reglamentación existente (nuevos reglamentos) y el contexto (el papel de EASA). También hubo que modificar el segundo indicador clave (uso del RAT). Como resultado se modificó todo el conjunto de AMC y GM.
La modificación del reglamento de Performance del 2013 introdujo tres indicadores adicionales de seguridad (SPIs) además de los tres indicadores clave mencionados (SKPIs):
– Aplicación de sistemas de grabado automático de datos de seguridad los cuales deben incluir, como mínimo, monitorización de la vulneración de la separación mínima (SMI) y de las incursiones en pista (RI). Esto debe de hacerse por parte de los proveedores de servicio y no implica obligación de tener dichos sistemas. Solo cuando estén disponibles.
– Nivel de reporte de incidentes. Este es un indicador controvertido pero se estableció con el objetivo de mejorar la cultura de reporte.
– Como mínimo y en todas las unidades ATS, el número de violaciones de la separación mínima, incursiones en pista, violaciones de espacio aéreo e incidentes específicos ATM.
Este material puede encontrarse en el siguiente link.
Existe una revisión posterior publicada el 17 de Diciembre 2015 que afecta mayoritariamente segundo indicador clave ‘uso del RAT’.
Los indicadores en detalle y su proceso de evaluación
EASA juega un papel importante. Ya hemos visto que elabora los AMC y el GM para asegurar el cumplimiento de los aspectos del reglamento, pero su papel no termina aquí. EASA abre anualmente los cuestionarios on-line de los tres indicadores clave: Efectividad de la gestión de seguridad, Uso del RAT y el de la Cultura Justa.
– Efectividad de la gestión de seguridad:
Las autoridades se encargan de distribuir los cuestionarios a los proveedores y también de evaluarlos basándose en las auditorias que realizan y en su conocimiento de los mismos. Los cuestionarios de las autoridades, una vez completados, los recibe EASA y los evalúan los inspectores que han realizado la auditoria al Estado correspondiente. En Septiembre EASA envía la información resultante de su evaluación para ayudar a las autoridades a cumplimentar el cuestionario del año siguiente. Existen unos Informes publicados en la web de la PRB (Performance Review Body) en los que se muestran tanto los valores originales que los Estados entregan como la opinión de EASA respecto a los mismos. Esto de hace a nivel FAB y a nivel individual, Estado por Estado.
Es importante decir que EASA no cuestiona las respuestas de los proveedores, eso es competencia de la autoridad nacional.
– Uso del RAT
La metodología basada en el RAT se usa para asignar niveles de severidad a los incidentes. Con este indicador se intenta reforzar un uso armonizado de herramientas para la clasificación de incidentes en aviación. El cuestionario en este caso es muy simple: Uso del RAT SI/NO.
– Cultura Justa
De nuevo se usan dos cuestionarios, uno dirigido a los proveedores y otro a las autoridades. Las preguntas se basan en obligaciones regulatorias que tiene los Estados y los proveedores con sus empleados o con las personas que reportan para protegerles y no cohibirles, de forma que no se sientan amenazados por reportar incidentes y se promueva un ambiente propicio.
El detectar la existencia de una cultura justa por medio de unos cuestionarios es muy complejo. Aun desplazándose personalmente no se garantizaría la ausencia o no de la misma. Es por ello que este indicador se monitoriza pero no se le asigna un objetivo como a los dos anteriores.
Los objetivos para el segundo periodo de referencia (2015-2019)
En el caso del indicador ‘Efectividad de la gestión de seguridad’, para las autoridades el objetivo establecido es ‘C’ y para los proveedores de servicios es ‘D’. El rango de puntuación empieza en ‘A’ como el mínimo hasta el ‘E’ que es el máximo. El valor ‘C’ implica que el requerimiento esta ‘implementado’.
Para el Uso del RAT, el objetivo establecido es que la severidad de los incidentes reportados se realice mediante el RAT sea de un 80% en el 2017 y de un 100% en el 2019.
Estos valores forman parte de los llamados Planes de Performance (PP) que las autoridades nacionales tienen que entregar a la Comisión. Las autoridades nacionales son responsables de que los valores contenidos en estos PP (además del de los correspondientes al resto de las áreas) sean consistentes con los establecidos a nivel Unión Europea. Si la Comisión detecta que no se ajustan a lo establecido, se requiere al estado Miembro que proponga acciones correctoras, las cuales son analizadas por la Comisión. Una vez aprobadas, las autoridades deben realizar un seguimiento de la implementación de las mismas.
Los planes de Performance también se entregan a nivel FAB. Esto hace que los Estados que forman los FAB trabajen juntos para conseguir que el FAB alcance los objetivos mencionados de ‘C’ para las autoridades y ‘D’ para los proveedores. Al FAB se le evalúa por el mínimo de los valores alcanzados. Eso significa que un solo ‘A’ o ‘B’ en una sola de las respuestas del cuestionario de uno de los Estados hace que el objetivo del FAB no se cumpla.
Estos indicadores…miden la seguridad?
El resto de indicadores clave y de indicadores en el resto de las áreas parece que son los adecuados para medir la capacidad, respecto al medio ambiente y coste/eficiencia. Pero los indicadores para la seguridad, son los idóneos?.
Parece que existe una impresión cada vez más general de que se necesitan otro tipo de indicadores y esto se hace oir en los diversos grupos internacionales.
No obstante, el reglamento impide que se cambien los indicadores dentro del mismo periodo de referencia, por lo que habría que esperar al tercero (2020-2025) para hacer uso de los nuevos. Existen ya iniciativas para cambiar los actuales por unos que ofrezcan una mejor percepción de la seguridad en el ATM.
